Présentation

Le Parlement n'est-il devenu qu'une simple chambre d'enregistrement de la loi ? Cette critique, qui revient régulièrement dans la bouche de l'opposition lors des débats parlementaires, correspond-elle à une quelconque réalité et si oui, laquelle ? Plus encore, est-il possible de porter un regard de juriste sur ce qui est souvent considéré comme un simple jeu de postures politiques ?

Raisonner en juriste implique d'en revenir à la Constitution. Juridiquement, le Parlement vote la loi (art. 24). Les parlementaires disposent du droit d'amendement, qui s'exerce aussi bien en séance qu'en commission (art. 44). Partant, le choix d'adopter la loi dans les mêmes termes que ceux voulus par le Gouvernement n'est que le reflet d'un choix politique, qui ne prive pas les parlementaires de leur droit d'amender, de voter ou de ne pas voter le texte. La renonciation du Parlement à son rôle de législateur est juridiquement impossible. Seul le pouvoir de révision pourrait éventuellement restreindre ses prérogatives en la matière. Dit autrement, la pratique parlementaire est sans incidence sur le texte constitutionnel.

De même, le Gouvernement dispose de nombreuses prérogatives tout au long de la procédure parlementaire. Celles-ci lui permettent bien souvent de se rendre maître du calendrier mais également du contenu de la loi définitivement votée. Mais là encore, il ne s'agit que de faire usage de pouvoirs expressément prévus par la Constitution. Nous pouvons penser intuitivement au recours à la procédure accélérée, au vote bloqué ou encore au troisième alinéa de l'article 49.

Comment, dans ce cadre, expliquer le sentiment grandissant, aussi bien parmi les parlementaires que chez les juristes, que le Parlement est de plus en plus souvent escamoté par le Gouvernement dans sa fonction de législateur ? Si le juriste n'a pas vocation à s'immiscer dans les consciences individuelles, ni à analyser en tant que tel l'établissement des rapports de forces politiques qui s'établissent entre le Parlement et le Gouvernement, il n'en demeure pas moins que le recours – ou le non-recours – à certaines procédures constitutionnelles interroge.

A cet égard, des détournements ou des contournements de la procédure législative sont régulièrement observés. Au-delà des raisons conjoncturelles qui peuvent l'expliquer, ces détournements ou contournements sont rendus possibles par le jeu des normes constitutionnelles, qu'il s'agisse de leur utilisation positive ou de l'absence de sanction de leur non-utilisation. La question du respect de la procédure législative est d'autant plus sensible eu égard à la spécificité du droit parlementaire. En effet, une grande part des règles procédurales est déterminée par ceux qui en sont également les destinataires exclusifs, à savoir les parlementaires eux-mêmes à travers leur règlement intérieur.

En France, de nombreux exemples tendent aujourd'hui à illustrer ce phénomène : la multiplication du recours aux ordonnances, le choix du Gouvernement de ne pas discuter les lois permettant leur ratification, le dépôt d'amendements gouvernementaux en cours de discussion pour éviter à la fois l'avis du Conseil d'Etat et l'étude d'impact ou encore le recours à la procédure du vote bloqué.

Ce phénomène d'escamotage du Parlement est amplifié grâce à une certaine complicité du Conseil constitutionnel, qui ne s'avère guère protecteur des droits du Parlement. Celui-ci ne censure que rarement les détournements de procédure législative. Il a même refusé de censurer une loi – la loi organique d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid 19 – qui ne respectait pourtant pas la procédure expressément déterminée par la Constitution. A l'inverse, il protège les prérogatives gouvernementales, à travers sa jurisprudence relative au partage de la loi et du règlement ou encore celle relative au droit d'amendement. Ce phénomène d'escamotage n'est bien évidemment pas propre au Parlement français. Il se retrouve au sein de nombreux parlements étrangers, sous des formes qu'il reste encore à déterminer.

De manière générale, le contournement ou l'esquive de la procédure législative est rendu possible par la combinaison de deux forces distinctes : d'une part l'existence de règles constitutionnelles permettant de minimiser le rôle du Parlement lors de l'élaboration de la loi et d'autre part l'absence de sanction constitutionnelle des pratiques qui y concourent.

L'analyse approfondie de ce phénomène implique en amont de définir précisément ce que recouvre le contournement de la procédure législative et de le distinguer, le cas échéant, de la violation des règles procédurales stricto sensu, telle la sanction du détournement de procédure. Il conviendra ensuite d'illustrer ce phénomène à travers le cas français et, au-delà de lui, dans une perspective comparée, afin de pouvoir l'envisager dans toute sa complexité. Enfin, si le constat est confirmé, pourra se poser la question de la mise en place d'éventuels remèdes au mal ainsi identifié.

Programme

Jeudi 15 Décembre 2022

13h30 : Accueil des participants

13h45 : Allocutions d'ouverture
Didier Veillon, Doyen de la Faculté de droit et sciences sociales de Poitiers
François Brenet, Directeur de l'Institut de droit public

14h00 : Conférence d'ouverture - 2022, d'un Parlement escamoté à un Parlement reconnecté ?
Dominique Rousseau, Professeur émérite de l'Université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne

1 - L'identification du phénomène

Présidence : Otto Pfersmann, Professeur à l'EHESS

14h30 : Détournement, contournement ou violation de la procédure législative
Florian Savonitto, Maître de conférences à l'Université Paul-Valéry, Montpellier 3

14h45 : Détournement des règles de la procédure législative ou de leur objectif ?
Basile Ridard, Maître de conférences à l'Université de Poitiers

15h00 : La défense du parlementarisme et des règles procédurales par Hans Kelsen
François Lecoutre, Maître de conférences à l'Université de Poitiers

15h15 : La Cour de cassation : complice de l'escamotage du Parlement ?
Michel Boudot, Professeur à l'Université de Poitiers

15h30 : Débats

16h00 : Pause

2 - Les illustrations du phénomène en France

Présidence : M. Olivier Rozenberg, Professeur à Sciences Po Paris

16h15 : Le détournement de la procédure législative à l'Assemblée nationale
Georges Bergougnous, Directeur honoraire des services juridiques de l'Assemblée nationale, Professeur associé à l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

16h30 : Le détournement de la procédure législative au Sénat
Benjamin Morel, Maître de conférences à l'Université Paris 2 Panthéon-Assas

16h45 : Débats

17h15 : Pause

17h30 : Le contournement du Parlement par le recours aux ordonnances
Mathieu Carpentier, Professeur à l'Université de Toulouse Capitole

17h45 : Le contournement du Parlement à l'occasion de la crise sanitaire
Jean-Eric Gicquel, Professeur à l'Université de Rennes 1

18h00 : Le contrôle du respect de la procédure législative par le Conseil constitutionnel
Philippe Blachèr, Professeur à l'Université de Lyon 3 Jean Moulin

18h15 : Débats

18h30 : Fin de la 1^ère journée

Vendredi 16 Décembre 2022

3 - Les effets du phénomène sur les droits fondamentaux

Présidence : Eleonora Bottini, Professeur à l'Université de Caen Normandie

8h30 : Accueil - café

9h00 : Le respect des règles de procédure législative par l'intermédiaire de la QPC
Damien Fallon, Maître de conférences à l'Université de Poitiers

9h15 : La protection parlementaire des droits fondamentaux au regard du droit de l'UE
Federica Rassu, Maître de conférences à l'Université de Poitiers

9h30 : Le contournement procédural des parlements comme atteinte aux droits fondamentaux
Vanessa Barbé, Professeur à l'Université Polytechnique des Hauts-de-France

9h45 : Débats

10h15 : Pause

4 - Les manifestations du phénomène à l'étranger

Présidence : Samy Benzina, Professeur à l'Université de Poitiers

10h30 : Requiem italien. A propos de « la centralità del Parlamento »
Franck Laffaille, Professeur à l'Université Sorbonne Paris Nord

10h45 : Le détournement ou contournement de la procédure législative en Espagne
Ángel J. Sánchez Navarro, Professeur à l'Université Complutense de Madrid

11h00 : Le détournement ou contournement de la procédure législative en Allemagne
Céline Vintzel, Maître de conférences à l'Université de Reims Champagne-Ardenne

11h15 : Le détournement ou contournement de la procédure législative en Asie
Claire Joachim, Maître de conférences à l'Université de Poitiers

11h30 : Débats

5 - Le contrôle du phénomène à l'étranger

Présidence : Dominique Breillat, Professeur émérite à l'Université de Poitiers

14h00 : Le contrôle du détournement procédural en Belgique
Marc Verdussen, Professeur à l'Université de Louvain

14h15 : Le contrôle du détournement procédural aux Etats-Unis
Samy Benzina, Professeur à l'Université de Poitiers

14h30 : Le contrôle du détournement procédural en Amérique du Sud
Luis-Miguel Gutierrez, Maître de conférences à l'Université de Poitiers

14h45 : Débats

15h15 : Pause

6 - Des remèdes au phénomène ?

Présidence : Anne Levade, Professeur à l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

15h30 : Etendre le champ des études d'impact pour limiter le détournement de procédure ?
Bertrand-Léo Combrade, Maître de conférences à l'Université de Picardie Jules Verne

15h45 : Renforcer le rôle du Conseil d'Etat dans la procédure législative ?
Pascale Gonod, Professeur à l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

16h00 : Réviser la Constitution pour aboutir à un rééquilibrage des institutions ?
Jean-Jacques Urvoas, Maître de conférences à l'Université de Bretagne Occidentale, ancien ministre de la Justice et ancien président de la Commission des lois

16h15 : Débats

17h00 : Allocution de clôture
Sacha Houlié, Président de la Commission des lois de l'Assemblée nationale

Inscription obligatoire : Bulletin-dinscription.docx (live.com)

Accessible en visioconférence (le lien vous sera envoyé par mail quelques jours avant la manifestation)