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Droit des collectivités territoriales

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Auteur :
Spécialité :
  • Droit des collectivités territoriales
Niveau :
  • Master
Date de mise à jour : juin 2018

PrésentationPlanObjectifs

Hérités de l’Histoire, nos communes, départements et régions font depuis deux siècles partis de notre organisation administrative. En effet, dans le cadre de l’Etat unitaire décentralisé qui les régit, leur organisation et leur action est configurée par la loi nationale qui fixe leurs objectifs et leurs moyens d’action (statut, ressources, agents, contrôle). Aujourd’hui, une grande part de l’action publique au service de la population est prise en charge par ces collectivités. Sur cette toile de fond, le droit des collectivités territoriales tente d’évoluer vers la modernisation de ces règles. En effet, le morcellement administratif de la France en de multiples niveaux de collectivités, sa structuration en vastes agglomérations urbaines, la présence tutélaire d’un Etat dirigiste au soutien de collectivités de faible dimension représentent des handicaps que les réformes parlementaires successives parviennent mal à corriger. La transformation du paysage au profit de plus grandes collectivités mieux dotées en ressources et en pouvoirs, fonctionnant de manière plus simple et moins couteuse, tarde à se dessiner.

Leçon 1 : Les repères du droit des collectivités territoriales
Cette première leçon vise à l’acquisition d’une information de base permettant l’apprentissage des différents chapitres de la discipline qui fera l’objet des leçons suivantes. Cette prise de contact avec la matière débute par une brève présentation des grands textes qui organisent nos collectivités territoriales. Ces textes sont tout à la fois d’origine constitutionnelle et législative. La prise de contact avec la matière s’efforcera de donner quelques informations d’ordre sociologique montrant la montée en puissance de nos collectivités depuis le début des années 1980 mais aussi les disfonctionnements qu’ont amené dans notre pays le passage à une décentralisation élargie (administration complexe et insuffisamment démocratique). Cette première leçon permettra également de fixer la terminologie du cours autour des notions de collectivité territoriale et de décentralisation notamment

Leçon 2 : Organisation des collectivités territoriales
En bonne logique, il convient d’abord d’identifier ces collectivités dans leur organisation avant d’étudier leur action dans les leçons suivantes. La diversité des statuts qui les organisent frappe l’observateur. Ces collectivités sont organisées en catégories distinctes qui se superposent selon leur ressort géographique : communes, départements et régions. Mais à côté de ces statuts de droit commun, le législateur a développé des statuts particuliers pour tenir compte de situations historiques, politiques ou géographiques spéciales : Corse, Paris, métropole de Lyon. Prennent ici une place remarquable les institutions de regroupement des communes qui apparaissent comme de véritables communes de superposition dotées du statut d’établissement public (EPCI). On s’attachera dans le cadre de cette leçon à décrire les organes internes à la collectivité s’inspirant toutes d’un modèle type reposant sur la juxtaposition d’une assemblée élue au suffrage universel direct et d’un organe exécutif élu en son sein.

Leçon 3 : La démocratie locale
Les collectivités territoriales sont des institutions démocratiques qui présentent l’intérêt de rapprocher l’administration des citoyens. Les assemblées délibérantes à leur tête sont classiquement investies par le suffrage universel. Mais, de plus en plus, la démocratie locale n’est plus purement représentative : elle évolue vers un système ouvert qui développe les possibilités de dialogue entre élus et électeurs. Le législateur a ainsi largement développé les possibilités de référendum locaux et de participation des électeurs à la prise de décision locale (conseils de quartier, comités consultatifs communaux…). Mais parallèlement le législateur a souhaité perfectionner la démocratie représentative locale qui ne doit pas être confisquée par une équipe dirigeante. Les élus de l’opposition ont fait l’objet d’une reconnaissance officielle par l’octroi de droits politiques opposables dans le fonctionnement administratif de la collectivité (information, expression…). On qualifie cette évolution de « parlementarisation » des assemblées locales, les droits de leurs élus se développant par emprunt au droit des parlementaires nationaux.

Leçon 4 : Les compétences des collectivités territoriales
Cette leçon est essentielle dans l’organisation du cours de droit des collectivités territoriales. Elle permet en effet d’identifier chaque niveau de collectivités à un ensemble de missions qui lui revient (communes et intercommunalités : urbanisme et services de proximité, départements : aide sociale et collèges, régions : aides économique, lycées et formation professionnelle). Toutefois, ces compétences ne s’exercent pas de façon exclusive. D’une part l’Etat, par la loi et ses décrets d’application, détermine le cadre de leur mise en œuvre. D’autre part, ces compétences s’exercent dans le cadre de grandes politiques (développement économique, aménagement du territoire…) au service desquelles tous les niveaux de collectivités collaborent en coordination avec les grandes orientations fixées par la collectivité régionale (schéma régional de développement économique d’innovation et d’internationalisation, schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire).

Leçon 5 : La fonction publique territoriale
L’étude de la fonction publique territoriale permet d’aborder la question des moyens dont disposent les collectivités pour mener à bien leur action. Il est apparu dans la logique de la décentralisation que les collectivités puissent employer des agents relevant d’une fonction publique spécifique à la disposition des élus, ceux-ci disposant d’une certaine liberté pour les recruter et gérer leur carrière. Nonobstant, le statut qui a été reconnu à ces agents par la loi du 26 janvier 1984 leur octroit des garanties de recrutement et de carrière comparables à celles des agents de la fonction publique de l’Etat organisant des garanties à leur profit ainsi qu’une idée de continuité dans leur carrière inhérentes à l’idée même de fonction publique. On assiste aujourd’hui à un phénomène de démembrement de cette fonction publique, la possibilité de recrutement direct par contrat prenant une place accrue, les limites légales ne s’avérant pas suffisamment contraignantes, dans les modes de sélection du personnel local.

Leçon 6 : Les finances des collectivités territoriales
Les finances locales constituent un sujet mettant à l’épreuve les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales dans un contexte déprimé de raréfaction de la ressource publique. On tend partiellement à sortir d’une période bénéfique pour les collectivités (1980-1999) dans laquelle l’Etat avait décentralisé un certain nombre d’impôts directs au profit des collectivités (taxe professionnelle, taxes foncières, taxe d’habitation), avant que des politiques générales de réduction de la fiscalité ne substituent en partie ces recettes librement mobilisables par les collectivités par des dotations de plus en plus chichement calculées. La proclamation d’un principe d’autonomie financière des collectivités territoriales par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a eu peu d’impact sur l’évolution de la situation. Par ailleurs, la liberté accordée aux collectivités de se financer sur le marché bancaire a exposé un certain nombre d’entre elles à de fâcheuses aventures financières (emprunts toxiques).

Leçon 7 : La tutelle de l'Etat sur les collectivités territoriales
L’Etat s’est toujours efforcé de limiter l’autonomie que les collectivités territoriales retirent de l’élection de leurs représentants par un vaste système de contrôles généralement placés sous l’idée de tutelle. Il s’agit même d’une exigence constitutionnelle inscrite au sein du dernier alinéa de l’article 72 de la Constitution. Face aux intérêts particuliers des collectivités, l’Etat demeure le garant des intérêts nationaux et du respect de la loi. Mais si cette idée s’impose toujours elle obéit depuis 1982 à des principes qui ont été revus dans le sens de l’assouplissement. La loi du 2 mars 1982 manifeste encore aujourd’hui la rupture à la suite de laquelle les collectivités sont devenues pleinement responsables dans l’exercice de leurs compétences. Leurs décisions sont en effet exécutoires de plein droit, le préfet n’étant admis à les contester que par la voie d’un recours devant le juge administratif. Néanmoins, demeurent des cas particuliers dans lesquels l’intervention du préfet se fait plus directive dans l’administration décentralisée, le pouvoir lui étant donné d’agir à la place des collectivités défaillantes ou dépassées (ordre public, budget). Un constat peut néanmoins être fait dans le sens de l’insuffisante efficacité pratique de ces contrôles face au trop grand nombre de collectivités à contrôler en rapport les moyens administratifs des préfectures déclinant avec les politiques de restriction budgétaires.

Leçon 8 : La responsabilité pénale des collectivités territoriales et de leurs élus
Les élus locaux peuvent encourir tout type de responsabilité dans l’exercice de leur fonction : disciplinaire, administrative ou financière. Mais le type de responsabilité le plus craint de leur part est certainement la responsabilité pénale. A ce titre les élus s’exposent à devoir répondre personnellement des infractions commises dans leur fonction ou en dehors prévues par le Code pénal. Or les avancées de la décentralisation et l’extension des compétences et des budgets locaux qui s’ensuit ont donné motif légitime à multiplier ces infractions (prise illégales d’intérêt, favoritisme, corruption passive), parfois même en dehors de tout élément intentionnel de leur part (délit de négligence ou d’imprudence). De manière assez remarquable, la responsabilité pénale s’est étendue jusqu’aux collectivités territoriales elles-mêmes considérées comme pénalement responsables de certaines infractions en dépit de la fiction de leur personnalité juridique (1992). L’innovation n’est pourtant pas dénuée d’illustrations pratiques.

 

L’étudiant doit acquérir une somme de connaissances correspondant aux règles qui organisent nos collectivités territoriales telles quelles sont. Cette acquisition passe par la possession d’un vocabulaire propre à la discipline (décentralisation, libre administration, tutelle…) et de réflexes de raisonnement permettant de réfléchir aux rapports entre l’Etat et les collectivités, entre ces collectivités entre elles, et à l’évolution de ces rapport.

 

Prérequis :

L’étudiant devra posséder les connaissances de base en droit administratif et en droit constitutionnel (Cours d’institutions administratives L1, cours de droit administratif général L2, cours de contentieux constitutionnel L3 ou M1).


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