Journée organisée par le CRLD, Université d'Evry., sous la direction scientifique de Vincent Bouhier, Florian Poulet et David Riccardi.

Colloque organisé à l'occasion du vingtième anniversaire du Master Droit du patrimoine culturel, sous le patronage de la Commission nationale française pour l'UNESCO, avec le soutien de l’IDEP et de l'IEDP, Université Paris-Saclay.

Colloque organisé sous la direction scientifique de Vincent Bouhier.

Colloque organisé à la Cour administrative d'appel de Paris dans le cadre des rencontres annuelles entre la Cour administrative d'appel de Paris et le Barreau de Paris

La commande publique représente une part significative du PIB national (10% du PIB en France et 24% du PIB au Maroc), ce qui en fait incontestablement un des déterminants de l'activité économique d'un pays. Les pouvoirs publics ont rapidement compris le lien que pouvait exister entre la mise en œuvre des politiques économiques, environnementales, sociales et la commande publique. En raison de la grande utilisation qui est faite des marchés publics, par les acheteurs publics en France et au Maroc, les recherches porteront uniquement sur ce type de montage contractuel. Par leur poids économique, les marchés publics ont acquis ces dernières années, en France et au Maroc, une fonction secondaire distincte de leur fonction première qui est de satisfaire les besoins des personnes publiques. Ils ne sont plus considérés comme un acte d'achat. Ils sont un moyen au service des politiques publiques. Ceux-ci vont constituer un instrument privilégié et stratégique au service des politiques économiques, environnementales et sociales. Cette étude propose de s'interroger sur les différents moyens pouvant être mis à disposition des acheteurs pour mettre en œuvre ces politiques. Elle permettra aussi de mieux comprendre les rapports qui existent entre les marchés publics et les politiques publiques. A travers ce regard croisé, il s'agira de faire des préconisations. Pour cela, une réflexion permettant de s'interroger sur une meilleure mise en œuvre des marchés publics, dans les matières socio-environnementales et économiques ainsi que sur une contribution plus efficace de ces contrats au développement d'un pays, est nécessaire.

Le droit de la commande publique est, de longue date, un droit marqué par la diversité des règles le régissant tant en droit interne qu'en droit européen. Bien que loyales à l'esprit des directives européennes dans leurs grandes lignes, les législations nationales de la commande publique, tant en France que dans les autres Etats membres de l'Union européenne, sont sujets à des différences. La réflexion autour d'une plus forte intégration de la règlementation de la commande publique parait nécessaire afin d'aboutir à un droit de la commande publique de l'Union Européenne -, à proprement parler, et non plus à plusieurs droits de la commande publique dans l'espace de l'Union Européenne. La démarche pédagogique à mener en la matière peut être résumée en trois grands axes: l'utilisation d'outils européens adaptés; l'application fidèle de ces outils par le plus grand nombre d'acteurs; le controle par les organes judiciaires.

En droit interne Français, deux ordres juridictionnels coexistent : la juridiction judiciaire et la juridiction administrative. La première étant en principe compétente pour les litiges de droit privé et la seconde compétente pour les litiges de droit public. Cependant, le droit de la commande publique semble rompre avec la traditionnelle summa divisio droit public-droit privé. En effet, les procédures permettant de garantir le respect du droit de la commande publique sont similaires au sein des deux ordres juridictionnels, ce qui pose une difficulté dans la détermination du juge compétent en cas de contentieux. Il faut savoir que les contrats de la commande publique peuvent être conclus par des personnes morales de droit public mais aussi par des personnes morales de droit privé. Ainsi, les contrats peuvent être des contrats administratifs ou des contrats de droit privé, et être, de ce fait, justiciable au juge administratif ou du juge judicaire. Toutefois, une précision est apportée par l'article L.6 du code la commande publique qui dispose que les contrats de la commande sont administratifs dès lors qu'ils sont conclus par des personnes morales de droit public. Cette qualification législative permet de rendre le critère organique suffisant pour connaitre la nature du contrat et le juge compétent en cas de litige sans qu'il soit nécessaire de s'interroger sur les aspects matériels du contrat. A ce titre, tout contentieux relèverait du juge administratif. A contrario, les contrats de la commande publique peuvent aussi être des contrats privés qui dépendent du juge des contrats lorsque ceux-ci sont conclus par les acheteurs « personnes privées » et par certains acheteurs « personnes publiques » à la condition que ces contrats ne satisfassent pas « en raison de leur objet ou de leur clause » aux critères jurisprudentiels de qualification d'un contrat administratif (Décision n° 2020-857 QPC du 2 octobre 2020). L'apparition du droit de l'union et des principes de transparence et de non-discrimination ont permis d'appliquer un régime homogène entre les contrats administratifs et privés de la commande publique expliquant sans doute la convergence de raisonnement progressive du juge judiciaire et du juge administratif. Cette dichotomie du contentieux de la commande publique selon la nature du contrat pose la question de sa pertinence.

Les caractéristiques inhérentes au marché public, dont l'objectif est d'assurer une concurrence effective en font, en principe, un terrain moins propice aux pratiques anticoncurrentielles que le marché privé. S'il est vrai que les abus de position dominante sur les marchés publics demeurent limités, l'abondante jurisprudence des Autorités de concurrence en matière d'ententes illustre bien que dans les faits, ceux--ci ne sont pas épargnés par de telles pratiques. En plus d'annihiler les effets bénéfiques d'un marché concurrentiel, les collusions entre entreprises portent atteinte à la bonne allocation des deniers publics, et in fine à la stratégie de politique économique. Sous l'impulsion des directives "marchés publics", et "concessions" tendant à harmoniser et à moderniser le droit de la commande publique, les pays membres de l'Union européenne ont réformé leur droit de la commande publique. Avec un renforcement de la transparence, plus de souplesse, et un accès accru aux TPE et PME, le marché public devient plus que jamais un marché de référence au sens du droit de la concurrence. De ce fait, il constitue un instrument privilégié de détection des ententes. Tenir compte des caractéristiques essentielles du marché public, c'est donc prévenir l'organisation d'une concurrence artificielle, mission dévolue à l'acheteur, et dont les mécanismes de mise en oeuvre, de détection et de prévention méritent d'être étudiés. L'enjeu d'une régulation par l'acheteur, autrement dit, une régulation du "bas", à travers une rationalisation de l'achat en prévention des ententes anticoncurrentielles entre les opérateurs économiques, est soulevé.

Les relations contractuelles entre les États africains francophones et les entreprises françaises dans la commande publique se nouent dans un cadre juridique et institutionnel constitué d'un enchevêtrement complexe de normes nationales, régionales et internationales en rupture progressive avec le modèle historique français. Ces relations se formalisent dans des contrats hybrides, aux caractères mal définis, entre contrats publics et contrats internationaux. Ils s'insèrent dans des montages juridiques et financiers où sont mis en balance la profitabilité, l'intérêt général, et les enjeux environnementaux et sociaux du développement.

La crise économique et sociale que nous connaissons actuellement met en lumière la nécessité d’une action publique volontariste et, s’agissant des collectivités territoriales qui sont les principaux acteurs de l’investissement public, l’exigence d’une politique résolument tournée vers l’investissement de long terme, comme moteur de l’économie et de la reprise. Focalisé sur la notion de PPP, d’un part dans son acceptation la plus large, l’expression « partenariat public-privé » ou encore « PPP », désigne une formule générique englobant toutes formes de coopération entre la sphère publique et privée. D’autre part, utilisée dans un sens plus strict que celui de notion générique englobant toutes formes de coopération entre le public et le privé, la notion de PPP renvoie à une technique contractuelle ayant pour objet de confier au secteur prive la conception, le financement, la construction et l’exploitation d’un bien ou d’un ouvrage d’intérêt collectif.

Les déchets ont été initialement appréhendés selon la summa divisio classique droit public-droit privé, occultant ainsi leur dimension environnementale. L’extension progressive de la notion de déchet au regard des enjeux environnementaux et économiques remet en cause cette distinction traditionnelle au nom d’une nécessaire unité du déchet autour de ses différentes composantes intrinsèques. L’ambivalence de la nature du déchet impose de dépasser la division du droit.Le respect de l’intégrité du déchet, de sa conformité à lui-même, rend alors nécessaire la cohabitation du droit de l’environnement avec les autres branches du droit existantes dans le cadre d’une coproduction qui s’impose des contraintes mutuelles. L’objectif de notre étude consiste à définir les modalités de collaboration entre les différentes disciplines juridiques, fondées, d’une part, sur l’intégration de la gestion des déchets dans les règles du marché, assurant la rencontre des considérations environnementales et économiques, et fondées, d’autre part, sur l’application du droit de la concurrence à la gestion des déchets lorsque les pratiques intègrent la composante environnementale. C’est dans la définition des conditions d’interaction entre les impératifs environnementaux et économiques que l’unité du déchet peut être consacrée.

Les marchés publics au Congo ont été longtemps encadrés par le décret colonial du 9 mars 1959. Rédigée dans un contexte historique particulier, cette règlementation s’est avérée éloignée des réalités socio-économiques du Congo à la suite de l’indépendance proclamée le 15 août 1960. Institué pour accompagner le pays vers son développement dans un environnement économique libéral, ce décret colonial a été, dans la pratique, complètement écarté au profit des règles édictées par le Parti unique et l’idéologie marxiste à partir de l’année 1964. En 1982, une nouvelle réglementation des marchés publics devant servir de fondement à la politique contractuelle de développement économique du pays a été définie par les autorités congolaises de l’époque. Cette nouvelle réglementation des marchés publics, mise en place par le décret du 22 avril 1982, a le mérite d’avoir créé les autorités de gestion des marchés publics et fixé un cadre de passation des marchés et contrats de l’État. Toutefois, elle a aussitôt montré ses limites et ses insuffisances au regard de la configuration socio-politique du pays. Plusieurs facteurs participent à l’inefficacité du dispositif de 1982 : le monopartisme, l’endettement des entreprises publiques et de l’État, la corruption dans la passation des marchés publics, le recours excessif au gré à gré et l’instabilité institutionnelle. Avec l’avènement dans les années 1990-1991 de la démocratie, même fragilisée par les guerres civiles, un vent de réformes importantes souffle sur le Congo. C’est ainsi que, dans la perspective de la reconstruction institutionnelle et économique du pays, avec l’appui des organisations financières internationales, les autorités congolaises ont engagé une série de réformes, parmi lesquelles s’inscrit la réforme portant codification des marchés publics. Mis en place par le décret du 20 mai 2009, le Code des marchés publics constitue une réponse à plusieurs objectifs : la transparence, la bonne gouvernance, la lutte contre la corruption et le développement économique du Congo. Dès lors, un état des lieux de la réglementation des marchés publics au Congo, de son accession à l’indépendance en 1960 à nos jours, semblait nécessaire pour dégager des perspectives nouvelles. Pour que les marchés publics deviennent un outil au service du développement économique du pays, quelques préalables s’imposent : la lutte contre la pauvreté, le renforcement du rôle de la justice, l’égalité entre les candidats aux marchés, la prise en considération des exigences sociales et environnementales locales.

Les contrats publics ne sont pas tous synonymes de contrats administratifs et peuvent être soumis au droit privé. Le Code des marchés publics influence les autres catégories contractuelles. Aussi une codification moins exclusive s'impose afin de garantir une sécurité juridique. Le droit constant apparaît nécessaire mais insuffisant. La transposition des codifications existantes au futur Code des contrats publics peut être envisagée. Par ailleurs, la nature réglementaire du Code des marchés publics dessert son rôle de modèle. La France pourrait s'appliquer à préparer un Code des contrats publics qui servirait d'impulsion à une codification européenne. Il s'agirait alors de proposer un Code des contrats publics au sens de Code des contrats de droit public par l'affirmation de la supériorité de l'intérêt général sur les intérêts particuliers dans la détermination de la nature juridique du contrat.

Les notions de pouvoir adjudicateur et d'entité adjudicatrice délimitent le champ d'application personnel de la réglementation européenne des marchés passés respectivement dans les domaines classiques de l'activité administrative et dans certains secteurs d'utilité publique organisés en réseau. Ces notions sont définies selon une approche fonctionnelle qui soulève des interrogations au regard de différents concepts du droit interne. L'étude de trois exemples représentatifs, à savoir le droit français, le droit allemand et le droit anglais, permet de mettre en évidence ces problèmes qui peuvent être synthétisés autour de deux thématiques: la forme juridique de l'acheteur et sa dépendance à l'égard des pouvoirs publics. D'une part, il s'agit d'étudier les incidences de la nature publique ou privée et, plus généralement, de Ia personnalité morale d'une entité sur la mise en œuvre en droit interne des notions de pouvoir adjudicateur et d'entité adjudicatrice. D'autre part, il s'agit d'examiner, à partir de l'interprétation jurisprudentielle de ces notions mais aussi de certaines réglementations nationales spéciales, dans quelle mesure l'activité de différents organismes et les liens, notamment économiques, qu'ils entretiennent avec les pouvoirs publics justifient de les soumettre à la réglementation de marchés publics.

Pas de résumé

Un des maux endémiques de certains pays africains est la faiblesse du dispositif législatif et réglementaire de l'achat public, face aux nombreux et variés défis de développement et de satisfaction de l'intérêt général. Partout dans le monde, la gestion de la commande publique est sujette à des dérives (corruption, détournements de deniers publics, sous-consommation des crédits publics, favoritisme, collusion, etc.), tant les enjeux sont majeurs pour l'État, les entreprises, et l'économie. Mais le rôle de l'achat public réduit à l'assainissement de la dépense publique progresse et épouse de plus en plus la sphère de la gouvernance et d'autres missions d'intérêt général ; Si dans ce secteur sensible, certains États réussissent mieux que d'autres à calibrer et concilier ces objectifs, cela tient en grande partie à leur appareil légal et réglementaire et à la capacité des administrations comme des juridictions à l'appliquer. Ainsi ce sujet, quoique centré sur le droit camerounais, traite d'une problématique bien plus large qui concerne plusieurs États et dont les analyses comparatives faites dans ce travail avec d'autres systèmes proches, justifient un lien commun et profond.À partir du contexte d'application et des faiblesses Recensées du cadre normatif camerounais au niveau de la phase de conclusion de l'achat public, il s'agit d'étayer un constat : le droit camerounais des marchés publics ne semble pas permettre que les marchés publics soient conclus en garantissant à l'administration une certaine efficacité d'action dans l'atteinte de ses objectifs variés.Si ce constat aura pour effet d'identifier ces principaux enjeux, il doit se servir d'une analyse sérieuse de la politique et de l'idéologie des marchés au Cameroun que révèle avec force le processus de passation, afin de déboucher sur des moyens conséquents devant assurer aux textes leur capacité à concilier les fonctions initiales des marchés publics avec celles qui semblent de plus en plus émerger ces derniers temps ; le tout, en conférant aux textes des garanties d'effectivité dans ce sens.L'exemple (ou le contre-exemple ?) du Cameroun doit permettre de mettre en lumière des phénomènes très répandus à travers le monde, à savoir l'ineffectivité d'un dispositif légal et réglementaire et bien plus l'inadéquation normative par rapport aux objectifs d'intérêt général inhérents à l'action publique. L'étude ne tend donc pas seulement au constat statique d'une situation insatisfaisante et dommageable pour le pays, bien plus il vise une analyse valable par-delà les frontières du Cameroun : un droit positif aux multiples finalités - à mettre en lumière -, dont l'impact est insuffisant sur la pratique, et une proposition d'outils juridiques et de management public pour y remédier.

Les sanctions de l’inexécution des contrats administratifs constituent un thème classique mais peu traité du droit administratif. Elles méritaient une étude globale renouvelée. Les principales sanctions applicables en cas d’inexécution ou d’exécution fautive de ces contrats existent en effet au moins depuis la première moitié du XXème siècle. Les présentations théoriques qui en sont faites remontent également à cette période et ont peu changé, même si certaines évolutions importantes du droit positif sont intervenues. Cette stabilité de la discipline cache pourtant une réelle complexité qui se décèle dès l’analyse de la notion-même de « sanction contractuelle ». En effet, les mesures auxquelles cette notion renvoie connaissent une pluralité d’objets (résiliation, exécution autoritaire des obligations, dommages-intérêts, pénalités…) et de fonctions (prévenir, réparer, punir…) bien distincts, les uns des autres. En cherchant a priori à éviter l’inexécution et a posteriori, à la surmonter, les sanctions contractuelles apparaissent à la fois comme des mesures préventives qui peuvent s’apparenter à de véritables mesures de police du service public et à des punitions intervenant dans un cadre répressif et disciplinaire particulier, caractéristique d’un ordre contractuel autonome. La complexité et le particularisme du droit des sanctions contractuelles résulte aussi de l’aspérité de leurs régimes auxquels le droit positif et la doctrine peinent à trouver une cohérence globale. Construits isolément, ces régimes ne résultent en effet d’aucune logique commune et unitaire. Pour autant, un certain nombre de règles applicables à toutes les sanctions peut être repéré, en même temps qu’une tendance progressive à l’harmonisation. A ce jour, la substance qui constitue le droit des sanctions contractuelles apparait ainsi suffisamment homogène pour permettre la consécration d’une catégorie juridique de nature à aboutir à l’application d’un régime cohérent. Au-delà des aspects théoriques de la question, une telle consécration pourrait s’accompagner de certaines évolutions de droit positif dont l’ensemble serait de nature à offrir une lisibilité de la matière et à accroitre la sécurité juridique qui paraissent aujourd’hui indispensables à la pratique et aux acteurs des contrats administratifs.