Organisée par la Société Française de Finances Publiques

Les institutions chargées des contrôles financiers publics ont été créées en 1945, du niveau central au niveau local, parallèlement à la fondation de la République démocratique du Vietnam. Ces institutions connaissent aujourd’hui des difficultés dans leur mission de contrôle. L'Assemblée nationale dispose d’importants pouvoirs de contrôle, qu’elle peine toutefois à mettre en œuvre. Créé en 1994, l’Audit d’Etat, qui bénéficie aujourd’hui d’un statut constitutionnel, a pour mission de l’assister. Les autres institutions de contrôle relèvent du ministère des Finances, du ministère de la Planification et de l'Investissement. L’ensemble des institutions en charge de contrôle financier public ont en commun un champ de compétences et des prérogatives larges et mal définies, ce qui entraîne des chevauchements et des lacunes dans le processus de contrôle, lequel est en conséquence peu efficace pour améliorer la gestion budgétaire publique. Face à la tendance de la nouvelle gestion publique, qui prône la recherche de la performance dans le secteur public, des réformes législatives ont été votées. Toutefois, leur mise en œuvre est un échec et la finalité des travaux des institutions de contrôle du Vietnam semble rester encore la recherche de la seule régularité financière. L’évaluation des politiques publiques et l’amélioration de la règlementation financière sont quasiment inexistantes, en raison, notamment, de la persistance de l’élaboration du budget selon la logique de moyens. Le déploiement du contrôle interne au sein des administrations a également été mentionné depuis deux décennies, mais n’est mis en œuvre dans certains organismes spéciaux.

L’initiative qui a conduit à l’élaboration de cette thèse provient d’un désir d’explorer plus en détail le contenu, les objectifs et la portée de la réforme de la comptabilité de l’État en Algérie. Le cadre juridique et réglementaire comptable actuel souffrait depuis son édification de nombreuses insuffisances et limites qui devaient être complétées avec les nouvelles modalités juridiques et techniques inspirées des standards et des bonnes pratiques internationales. La nouvelle réforme comptable vise à fonder une comptabilité tridimensionnelle de l’État consacrée par de nouvelles normes comptables nationales, un plan comptable de l’État (PCE) et de nouvelles modalités de contrôle et de responsabilité des acteurs. L’analyse de l'état actuel de la réforme, à l’épreuve de la nouvelle gouvernance financière publique, marquée par les exigences de transparence, de performance et de bonne gouvernance, vise à proposer des solutions pour l'amélioration du système national d’une part, et à étudier le rôle de la réforme budgétaire et des normes comptables internationales (IPSAS) dans l’adaptation du nouveau cadre comptable, pour que la comptabilité soit davantage un instrument d'information, de décision et d’appréciation de la situation financière et patrimoniale de l’État, d’autre part. Vu la complexité des formes et de l’étendue des chantiers de la réforme, la transformation comptable recommandée peut prendre une approche globale, qui sera concentrée non seulement sur l'application du cadre législatif et réglementaire (LOLF), c’est-à-dire sur la mise en place de la nouvelle comptabilité, sur la production de comptes publics sincères, fidèles et réguliers, objet de certification et de valorisation par la Cour des comptes, mais également sur la modernisation de la fonction comptable et l’intégration du cadre de la gestion budgétaire et comptable aux fins de la réforme de l’État.

Cette thèse sur la nouvelle gouvernance financière publique dans le système des Nations Unies se présente en deux parties : première partie - La mise en œuvre de la nouvelle gouvernance financière publique dans les organisations du système des Nations Unies ; et deuxième partie - Le renforcement de la nouvelle gouvernance financière publique dans les organisations du système des Nations Unies. Pour notre étude, nous avons appliqué aux organisations du système des Nations Unies les éléments pertinents du cadre de référence établi par certains organes subsidiaires pour la nouvelle gouvernance financière publique, en particulier ceux qui se rapportent au cycle allant de la planification à l'établissement des rapports, dont il est question plus en détail dans les deux parties de la thèse. Ce cadre de référence vaut pour la nouvelle gouvernance financière publique dans son ensemble. Or. pour certaines activités spéciales, seule la budgétisation axée sur les résultats est pratiquée. Certains éléments du cadre de référence ne s'appliquent donc pas dans le contexte de la présente thèse, cependant d'autres aspects jugés importants pour toute démarche de la nouvelle gouvernance financière publique sont pris en compte.

Vu la nature complexe de la matière fiscale et son lien étroit à un environnement évolutif, le litige entre contribuables et administration devient une réalité inéluctable. Aujourd’hui, la pratique fiscale révèle que la voie juridictionnelle n’est pas toujours la meilleure façon de satisfaire aux besoins des litigants. Sous cet angle, le fisc veut instaurer de nouveaux instruments de règlement du litige, dit modes amiables, pour des nouveaux rapports avec le contribuable. En effet, la DGI examine aujourd’hui les différentes dimensions de ses litiges avec les contribuables, dont le but est d’aboutir à une gestion participative. Pour ce faire, elle cherche à mettre en place une pratique qui fournit de nouvelles manières d’aborder les difficultés. Il s’agit d’une nouvelle approche qui se focalise sur les éléments les plus importants du litige, elle propose un mode de règlement amiable de style coopératif, visant d’abord à identifier les intérêts mutuels pour une solution consensuelle. Cette pratique non juridictionnelle du règlement de litige évolue très rapidement. Elle a suscité un débat passionnant au sein de la théorie du droit public, tant sur le plan du fond que sur le plan de la forme. Les spécialistes ont débattus en effet les différentes possibilités juridiques de l’intégrer dans les procédures et de la mettre en examen pour tester sa comptabilité avec le système fiscal. Au bout du compte, la pratique qui a été admise par la DGI est celle de règlement négocié du litige, aboutissant à une transaction. Cette évolution reflète la montée en puissance de l’autorité de la fonction consultative en matière fiscale. En pratique, cela entraîne l’invention des instruments administratifs ou juridiques propres à l’administration fiscale qui facilitent le mécanisme de règlement du litige. L’incorporation des pratiques amiables reconnaît l’intérêt croissant de faire face au litige, mais quelques améliorations restent encore à réaliser, car le mécanisme a besoin d’un appui législatif et juridique, mais aussi d’une véritable volonté d’éliminer tout litige de la part du contribuable.

Cette thèse porte sur « les contrôles des Cours régionales des comptes sur la gestion financière locale au Maroc ». L'enjeu est d'étudier la performance des différents contrôles confiés au CRC et surtout celle du contrôle de la gestion qui constitue la mission principale des juridictions financières. Les Cours régionales des comptes sont chargées d'effectuer le contrôle des comptes et le contrôle de la gestion des collectivités territoriales et de leurs groupements conformément à l'article 98 de la constitution. Toute la difficulté réside dans l'articulation entre le contrôle de régularité et le contrôle de la gestion ainsi que l'efficacité de ce dernier à réguler la gestion des finances locales au Maroc. Le dilemme s'accentue lors de la non-conformité des règles juridiques qui relatent la relation existante entre État et collectivité locales et l'objectif d'efficacité optimale dicté par les règles de bonne gestion des collectivités territoriales. [...] Toutefois, le constat est que la gestion communale se fait sans développement remarquable. Ainsi pour gérer les collectivités territoriales il revient aux conseils de mettre en place les moyens nécessaires pour optimiser leurs dépenses courantes de fonctionnement et de dégager des ressources pour l'investissement. Une réflexion poussé nous conduit à poser la question du comment combiner le contrôle vérification adaptée pour un objectif juridique et politique et le contrôle régulation adapté pour un objectif de gestion? Le contrôle des finances locales occupe une position privilégié au sein du modèle de développement économique et social du Maroc. Sur toute la chaîne du contrôle pratiqué sur les collectivités locales, le contrôle de la gestion exercé par les Cours régionales des comptes constitue un outil de pilotage et de redressement du management public local dont l'objectif est celui de comparer les résultats aux objectifs préalablement fixés afin de corriger les actions et de rapprocher les résultats aux objectifs. C'est ainsi que le contrôle de la gestion ne serait se réaliser sans une refonte approfondie de l'organisation des Cours régionales des comptes et de leur mode de fonctionnement ainsi que le développement de l'environnement interne et externe des collectivités territoriales. Tout en partant des constats, l'objectif du travail est de mener une réflexion sur la mise en place d'une nouvelle gouvernance financière locale et sur l'amélioration de la qualité et de la performance des interventions des Cours régionales des comptes en matière de contrôle de la gestion. Ainsi nous faisons allusion à l'efficacité interne et à l'efficacité externe. La première est relative à la qualité des interventions des Cours régionales des comptes quant à la deuxième elle est afférente à l'environnement externe dans lequel interviennent ces hautes institutions de contrôle. Ainsi après avoir passé en revue la pratique du contrôle de la gestion comme il est appliqué actuellement et décortiquer minutieusement les autres types de contrôle avoisinants afin de lever l'amphibologie et analyser les points forts et les limites de chacun, l'étude consiste à pencher à expliquer le comment d'un contrôle plus adapté au contexte évolutif des collectivités territoriales.

Cette étude montre d’abord que, dans la période actuelle, la notion de redevance pour service rendu fait l’objet d’une profonde évolution : de la simple rémunération du coût du service rendu, la redevance correspond désormais à la rémunération de la valeur économique procurée à certains usagers. Cette évolution lui confère une fonction régulatrice : la redevance n’intègre plus seulement des préoccupations juridico-administratives mais tient compte de préoccupations de marché. Cette étude dégage, par ailleurs, les effets de ce facteur de mutation sur cette catégorie du droit public. A cet égard, il semble que cette dernière ne soit pas engagée dans un processus de dégradation ou de rénovation. Au contraire, elle cherche un équilibre en oscillant à la fois dans le sens d’une dégradation et d’un renouveau.A ce titre, cette catégorie juridique constitue une parfaite illustration des transformations affectant, dans la société contemporaine, tout le droit public et l’État lui-même. En définitive, l’étude des transformations de la notion de redevance amène à une réflexion générale sur la naissance d’un nouveau modèle juridique et politique, c’est-à-dire « à déceler les phénomènes plus généraux qui en sont à l’origine (…); un processus de métamorphose de la société (…) et l’apparition d’un nouveau contrat social (…) Une telle recherche permet de réfléchir à ce que sera l’Etat du XXIe siècle».

Véritable phénomène marquant le champ fiscal, la doctrine administrative constitue une manifestation du pouvoir, aussi bien de l'administration que de ses concepteurs, au point qu'elle se substitue largement à la norme fiscale. Se pose alors la question du respect de la hiérarchie des normes juridiques et de la protection du contribuable contre les débordements d'interprétation de l'administration fiscale. La doctrine administrative n'a aucune valeur juridique mais, souvent, les agents du fisc vont surtout se référer à l'instruction administrative au détriment, parfois, de la sécurité juridique et des droits et garanties des contribuables. Ce pouvoir de la doctrine nous interpelle sur son statut de manière à ne pas être placée dans un rang hiérarchique supérieur au texte fiscal. L'administration fiscale au Maroc n'échappe pas à ce phénomène qui devrait normalement solliciter l'intervention du pouvoir judiciaire. Or, les contribuables sont très réticents à recourir au juge administratif pour contester une doctrine illégale et préfèrent formuler à l'administration des demandes individuelles d'interprétation de la loi. Aussi, pour maîtriser et contrôler la doctrine administrative, est-il nécessaire de repenser l'élaboration de cette doctrine dans le sens d'une plus grande efficience en adoptant une démarche de conception collective. Et, pour pallier les éventuels abus, le recours pour excès de pouvoir doit avoir toute l'importance qu'il mérite en la matière afin de faire valoir la suprématie de la loi et consolider l’État de droit.

Le droit public financier est congénitalement lié à la question de la transparence budgétaire. Notre entrée dans la modernité politique s’est en effet accompagnée d’une réelle volonté de garantir la clarté de la gestion des deniers publics. Pourtant, aujourd’hui encore, la réalisation de cette transparence n’est pas totalement aboutie. Ainsi, sa conceptualisation, qui est un préalable indispensable à sa mise en œuvre effective, est loin d’être évidente. Alors que l’on pouvait légitimement s’attendre à ce que la force actuelle de l’exigence de transparence lui assure un ancrage assez aisé, les obstacles sont encore nombreux. D’ailleurs, ils ne méritent pas tous d’être critiqués. Il existe des motifs légitimes pour une part, sinon d’opacité, du moins de discrétion pour certaines activités sensibles de l’État. En revanche, tous les autres cas d’opacité budgétaire sont illégitimes. Malgré tout, la transparence a réussi à s’affirmer à la fois comme une finalité de notre ordonnancement budgétaire – à laquelle concourent les prérogatives financières du Parlement et les principes budgétaires classiques – mais aussi comme un moyen d’action indispensable à la bonne gestion des finances publiques et à la crédibilité financière de l’État. Quant à sa concrétisation, la notion de transparence budgétaire n’est pas clairement reconnue par notre droit positif qui devrait pourtant, à notre avis, en faire un objectif de valeur constitutionnelle. Pour ce qui est de sa mise en œuvre pratique, elle reste encore perfectible, même si des progrès significatifs ont été enregistrés depuis l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.

La question de la soutenabilité des finances publiques est une question aujourd’hui récurrente pour la plupart des gouvernements dans le monde. Cette gestion a pour corollaire celle du retour à la croissance économique et au plein emploi, autrement dit à une situation très proche du celle qu’ont connue les États pendant les trente années qu’ont suivi la fin de la seconde guerre mondiale. En fait, en toile de fond de la crise que vivent la plupart des pays se trouve une forme de dilution de l’État. Cette dilution prend de l’envergure sous l’influence croisée des difficultés internes et externes dues à la crise des finances publiques et des interdépendances dans lesquelles vivent les nations. Compte tenu de ces vicissitudes et risques grandissants, les États n’ont plus de choix que de se remettre en cause. De ce fait, les rouages de la gouvernance de la gestion publique doivent être revisités, repensés et reconstruits en faisant montre d’une véritable pédagogie de réforme. Pour ce faire, les fondamentaux des finances publiques doivent être indubitablement consolidés et renforcés, car ils constituent la base de toute réforme. De même, la recherche d’une croissance économique inclusive basée sur l’innovation et la compétitivité est de nature à donner à l’État les moyens d’amortir les effets de la perpétuelle effervescence du monde d’aujourd’hui. […] De cette évolution spectaculaire de nouvelles idéologies se sont dégagées et ont influencé inexorablement la configuration de l’économie mondiale tout en exerçant un impact considérable sur le rôle de l’État.

La tarification des services publics mis en œuvre par les communes et leurs intercommunalités s’est développée ces dernières années et devrait encore se développer, sous l’effet d’évolutions touchant la matière tarifaire elle-même mais aussi la matière fiscale. Les atouts que présente la redevance se sont considérablement renforcés. Son périmètre théorique n’a cessé de s’élargir, avec d’une part l’essor des services publics locaux rendus et d’autre part l’essor de ce qui peut être économiquement, politiquement et juridiquement tarifé. Par ailleurs, les handicaps peu objectifs ayant longtemps grippé la mobilisation du levier tarifaire sont pour l’essentiel en voie d’être levés. Le nouvel essor de la redevance se fonde aussi sur ses relations avec les deux principaux avatars de l’imposition locale : l’« impôt général », affecté au financement des services publics, et l’« impôt spécial », affecté au financement d’un service public. Comparée à l’impôt général, la redevance fait aujourd’hui preuve d’une plus grande marge de manœuvre mais surtout d’une meilleure prise en compte des capacités contributives. Par ailleurs, la redevance semble bénéficier de l’engouement actuel des décideurs nationaux et locaux pour l’impôt spécial, principale réponse apportée à la critique de l’impôt et au délitement incident du consentement des citoyens. Parce qu’elle en partage la philosophie, à savoir la mise en contribution des usagers potentiels ou effectifs d’un service public, la redevance semble bénéficier d’un réel effet d’entraînement. Si l’essor de la taxation pourrait à long terme être problématique pour la tarification, il en est bien un formidable catalyseur à court terme

En tant que juge administratif spécialisé, le juge financier, entendu au sens de la Cour des comptes, des Chambres régionales des comptes et de la Cour de discipline budgétaire et financière, dispose d'une compétence d'attribution. Il lui revient ainsi d’assurer le respect des règles budgétaires et de la comptabilité publique. La perspective visant à apprécier le juge financier en tant que juge administratif, c'est-à-dire en tant que juge administratif de droit commun, peut dès lors soulever certaines objections. Néanmoins, la jurisprudence financière démontre de nombreuses et régulières interventions du juge financier comparables à celles d’un juge administratif. L’application des règles du droit administratif, les qualifications opérées, les contrôles sur les actes administratifs relevant d’un contrôle de légalité sont autant d’illustrations de ce rôle joué, de façon inattendue, par le juge financier. Ces activités, a priori non naturelles pour ce dernier, devaient dès lors inciter à orienter l’analyse autour des raisons pour lesquelles les juridictions financières se trouvaient en position de juge administratif. Pouvaient alors être distinguées deux cas de figure. D’une part, il apparaissait nécessaire pour le juge financier, dans certaines hypothèses, d’agir tel le juge administratif. D’autre part, le juge financier affirmait, dans certains cas, une véritable volonté d’intervenir comme tel.