Les référendums se multiplient dans la plupart des régions du monde, tant au niveau national qu'infranational. Parallèlement, la demande citoyenne de démocratie directe n’a jamais été aussi forte. Ce livre est à la fois une étude comparative et un ouvrage sur la France, pays qui a une histoire très particulière du référendum. Il s'ouvre sur un chapitre de définitions (qu'est-ce qu'un référendum? Il s'ouvre sur un quoi le procédé diffère-t-il et se rapproche-t-il d'autres procédures de vote? Quelles formes prend-il et quelles variables sont pertinentes pour construire une typologie des référendums?) suivi d'un chapitre comparant les dispositions et la pratique des référendums dans le monde, conduisant à des profils de pays différents et mettant en évidence ce qui apparaît définitivement comme une exception française parmi les démocraties. Il se poursuit par un récit historique du dispositif dans ses trois pays fondateurs (Etats-Unis, France et Suisse), montrant les influences réciproques, avant de procéder à une analyse approfondie du cas français depuis la révolution incluant les épisodes napoléoniens, l'éclipse du procédé sous la Troisième et la Quatrième République, et son retour en force avec de Gaulle comme instrument de l'exécutif – contribuant à forger un régime proche de la « démocratie plébiscitaire » webérienne. Pour autant, l'expérience française a pris un chemin différent en 2005 avec le référendum sur le traité constitutionnel européen, qui a été largement subi par le président de la République, constituant un exemple de « référendum politiquement obligatoire » – un référendum formellement initié par l'exécutif mais imposé dans la pratique par les partis, la pression populaire ou encore sa nature «appropriée», dont les exemples se multiplient en Europe. Les chapitres 5 et 6 analysent cette demande de référendum "d'en bas" en France, son lien avec les failles de la Ve République et la manière dont les partis y ont répondu. La thèse du livre est que l'introduction de l'initiative populaire peut constituer une réponse à la crise interdépendante de confiance et de performance du système politique français, en particulier grâce à son effet « à la suisse », de renforcement de la concertation en amont des politiques. Loin d'être le système strictement majoritaire pointé par ses détracteurs, le référendum peut ainsi favoriser une démocratie plus consensuelle. Mais le référendum reste un processus très controversé. La dernière partie de l'ouvrage se tourne vers les critiques classiques et nouvelles qui lui sont adressées. Le chapitre 7 montre son statut fragile dans la théorie démocratique. Paradoxalement, le courant participatif fait preuve de peu d'empathie pour le dispositif, et il suscite peu d'intérêt de la part des théories innovantes qui se sont développées à partir des années 1990, à commencer par celle de la démocratie délibérative, franchement hostile. Aujourd’hui, sa défense presque exclusive du procédé par les populistes ajoute encore à son discrédit. Les critiques du référendum, examinées dans les chapitres 8 et 9, sont regroupées en deux questions principales. Celle de sa capacité à refléter la volonté populaire, tant celle de la majorité que les préférences réelles des citoyens. Les prétendus défauts inhérents au dispositif, tels que le choix binaire ou le vote par procuration sont discutés ; et celui des effets politiques des référendums, tant en termes de politiques publiques (« bon gouvernement », impact sur les minorités, droits individuels, etc.) que sur le système politique (résolution des conflits, efficacité des institutions, responsabilité du pouvoir, etc.). L'ouvrage montre que nombre des défauts attribués au référendum semblent exagérés ou se retrouvent également dans la démocratie représentative. Ils peuvent également être corrigés par des méthodes appropriées. La conclusion articule des propositions concrètes pour réformer le référendum en France.

Depuis les manifestations des Gilets Jaunes, la démocratie directe a fait irruption dans la sphère publique française. Produit-elle plus de légitimité et de confiance politique ? Conduit-elle à mieux intégrer les demandes de la société dans le système politique ? Les citoyens sont-ils assez compétents pour prendre des décisions techniques? Porte-t-elle atteinte au rôle des partis et du parlement ? Constitue-t-elle une menace pour les minorités et les droits individuels ? Quels sont ses effets sur l’économie, les inégalités ou l’écologie ? Ce ne sont que quelques questions soulevées dans le débat public auxquelles plus de quarante ans de recherche permettent d’avoir des réponses. Ce livre réunit 51 spécialistes issus de 16 pays différents et fait le tour en 40 chapitres des connaissances actuelles sur le sujet, pour la plupart largement inédites en langue française. Il montre ce que nous savons et ce qu’il reste à découvrir sur ce mode de gouvernance fascinant qui tend à se développer partout dans le monde, mais face auquel la francophonie semble encore réticente.

La 4e de couv. indique : "Over the last 30 years referendums have played an increasingly important role in determining government policy. Recent high profile referendums in Scotland, Catalonia and Ukraine have continued the movement towards independence referendums following decolonization and the end of the Cold War. The Greek Bailout referendum and Britain's vote on membership of the EU reflect a tradition of European states giving their people a direct say in the transfer of sovereign powers to the European Union seen through the ratification of key treaties such as Maastricht, Amsterdam, Nice and Lisbon. This « Routledge Handbook » covers key aspects and issues of direct democracy and referendums throughout the world including: their history; when, why, where, how and on which issues referendums are held; why some referendums are more democratic than others; how referendums are won; whether they produce good policies; if referendums increase participation and improve the quality of representative democracies; do referendums increase trust in democracy and the political actors; the impact of new technology on the possibilities, methods and frequency of direct public political participation; how they should be regulated. Covering other related areas such as recall, citizen-juries and random selection, this compendium is an indispensable guide to referendums and the workings of modern democracy."

Dans un billet publié sur ce blog en décembre dernier (« Péril populiste et illusion référendaire »), Denis Baranger critique le référendum, qui ne serait « pas adapté quand il est question, non pas d’un choix existentiel central, mais de la conduite d’une politique gouvernementale ». On revient ici sur cette critique et les arguments développés par l’auteur. Pour une plus ample discussion, on renverra à notre ouvrage paru en novembre dernier (La question du référendum, Presses de Sciences Po, Paris, 2019, 312 p.).

L'enjeu : La question du référendum est récurrente dans le débat politique français mais qu'en pensent les Français ? Comment se décline l'engouement référendaire des Français ? Quels sont, selon eux, les enjeux susceptibles d'être soumis à référendum ?

Alors que le référendum d’initiative populaire et le droit de pétition ont du mal à décoller en France et que la révocation populaire n’y est pas sérieusement envisagée, les primaires ont pu sembler avoir réussi leur percée dans le paysage politique hexagonal pour l’élection présidentielle. Présentes à gauche lors des trois dernières élections présidentielles, pratiquées également par la droite et le centre en 2017, les primaires françaises ont probablement atteint aujourd’hui un moment crucial de leur existence : soit elles sont abandonnées avant d’être totalement entrées dans les mœurs, soit elles perdurent et un retour en arrière sera difficile. De même que les Français n’accepteraient pas de ne plus élire eux-mêmes leur président, ils n’accepteraient pas de ne plus choisir les candidats à cette fonction si des primaires leur en avaient donné l’habitude. Les motivations politiques qui pourraient pousser à les supprimer, comme elles ont poussé à les introduire, pourraient alors s’avérer impuissantes. Disparition ou institutionnalisation, telles sont a priori les deux voies entre lesquelles choisir aujourd’hui. Dans ce moment décisif pour les primaires françaises, le but de cette note est de contribuer à la réflexion sur leur utilité et leur bien-fondé dans notre pays, en particulier dans la perspective de la prochaine élection présidentielle, mais aussi et surtout de mettre au jour les modalités variées et les implications que peut recouvrir ce procédé de sélection des candidats. Comme toutes les procédures démocratiques, les primaires mettent en œuvre un principe – le choix des candidats d’un parti par les adhérents ou les électeurs – mais diffèrent en fonction de plusieurs variables. Alors que le référendum d’initiative populaire et le droit de pétition ont du mal à décoller en France et que la révocation populaire n’y est pas sérieusement envisagée, les primaires ont pu sembler avoir réussi leur percée dans le paysage politique hexagonal pour l’élection présidentielle. Présentes à gauche lors des trois dernières élections présidentielles, pratiquées également par la droite et le centre en 2017, les primaires françaises ont probablement atteint aujourd’hui un moment crucial de leur existence : soit elles sont abandonnées avant d’être totalement entrées dans les mœurs, soit elles perdurent et un retour en arrière sera difficile. De même que les Français n’accepteraient pas de ne plus élire eux-mêmes leur président, ils n’accepteraient pas de ne plus choisir les candidats à cette fonction si des primaires leur en avaient donné l’habitude. Les motivations politiques qui pourraient pousser à les supprimer, comme elles ont poussé à les introduire, pourraient alors s’avérer impuissantes. Disparition ou institutionnalisation, telles sont a priori les deux voies entre lesquelles choisir aujourd’hui. Dans ce moment décisif pour les primaires françaises, le but de cette note est de contribuer à la réflexion sur leur utilité et leur bien-fondé dans notre pays, en particulier dans la perspective de la prochaine élection présidentielle, mais aussi et surtout de mettre au jour les modalités variées et les implications que peut recouvrir ce procédé de sélection des candidats. Comme toutes les procédures démocratiques, les primaires mettent en œuvre un principe – le choix des candidats d’un parti par les adhérents ou les électeurs – mais diffèrent en fonction de plusieurs variables.

Le référendum est un procédé très controversé, faisant l’objet de nombreuses critiques. On lui reproche de produire de « mauvaises décisions », de menacer les droits individuels et ceux des minorités, d’aggraver les conflits en empêchant les compromis, d’affaiblir les institutions représentatives… Mais la critique la plus déstabilisatrice adressée au référendum, parce qu’elle remet en cause ce qui est censé être son attribut principal, concerne son potentiel à proprement parler démocratique. Pour des raisons essentiellement intrinsèques, le référendum ne permettrait qu’une expression très imparfaite de la volonté populaire. Les principaux arguments de ce débat sont ici examinés : d’un côté, le référendum produirait difficilement des décisions numériquement majoritaires. Cette critique se réfère à la non-coïncidence entre la population affectée et l’électorat, à une tendance du référendum à figer les choix sociaux, et, surtout, à l’effet minoritaire de l’abstention. D’un autre côté, certains arguments mettent en doute l’aptitude des décisions référendaires à refléter les véritables préférences de la majorité ou soulignent la difficulté à assurer leur mise en œuvre. La thèse ici défendue est que ces différentes failles du procédé peuvent être relativisées en comparant la performance de la démocratie directe avec celle de la démocratie représentative, et en partie surmontées par des modalités appropriées, telles que celles relatives à la question, à la campagne, ou au rôle du Parlement et d’autorités en amont et en aval des consultations. Bien que donnant la parole au peuple, le référendum n’est pas par essence démocratique. Sa qualité démocratique dépend de variables attachées à sa pratique. À bien des égards, le défi est aujourd’hui de reprendre le référendum aux populistes, en montrant qu’il est possible d’en faire un usage sinon parfaitement démocratique, du moins « démocratiquement correct ».

L’article prend pour objet les « théories du citoyen ordinaire », en référence au courant des théories de l’innovation démocratique visant à promouvoir l’intelligence collective et le citoyen ordinaire. Il montre dans une première partie que les principales approches relevant de ce courant (mini-publics, démocratie digitale, démocratie liquide) ignorent ou critiquent les procédés de démocratie directe tels que le référendum ou l’initiative populaire et s’attachent plutôt à proposer des solutions pour démocratiser la démocratie représentative. Pour autant (deuxième partie) certains travaux récents se détachent du mainstream et réhabilitent le référendum, ou certains types de référendums, dans le cadre d’une approche procédurale mobilisant le design institutionnel, ou d’une approche globale s’intéressant moins aux qualités propres de l’instrument qu’à son rôle dans le système politique. Ces travaux témoignent d’une prise de conscience de l’impossibilité de régénérer la démocratie en faisant l’impasse sur la démocratie directe. La troisième partie de l’article esquisse les bases d’une théorie normative et empirique de la démocratie directe, et soutient qu’une telle théorie doit s’intéresser aujourd’hui prioritairement à la question de l’impact systémique du référendum, à rebours de la focalisation traditionnelle sur sa qualité démocratique.

Les référendums sont étrangement absents du mouvement participatif contemporain, probablement au nom de la délibération, avec laquelle ils sont jugés incompatibles. Pourtant ils cumulent de nombreux avantages (participation plus ample que les autres outils participatifs, conclusion par une décision, légitimité potentiellement élevée des décisions référendaires), et ils sont en recrudescence. L’introduction, tout en présentant les articles du numéro, examine la pratique référendaire (en augmentation), expose les critiques des délibérationnistes à son encontre et s’efforce d’y répondre : les référendums ne sont pas si clivants qu’il est prétendu, ils peuvent aider à résoudre des crises, et les décisions référendaires ne sont pas non plus forcément des décisions incompétentes. Surtout, certains référendums récents, grâce à quelques aménagements, se révèlent plus conformes aux critères de la délibération, et au-delà des décisions qu’ils produisent, les référendums peuvent avoir un impact sur le système politique qui va dans le sens d’une démocratie plus délibérative.

L’approche de la géographie électorale est ici appliquée pour la première fois aux référendums. Sur le plan méthodologique, l’avantage des données agrégées est de fournir un matériel homogène pour la comparaison des neuf consultations tenues depuis 1958. La structure géographique du “oui” très similaire des référendums gaullistes et post-gaullistes ( 1958-72), et identique à celle du vote de droite lors du second tour des élections présidentielles, aboutit à renforcer la thèse, jusqu’ici suggérée par les sondages sur les motivations de vote, de la présidentialisation de ces référendums. Lors des trois derniers référendums, le soin pris par le président de la République à démarquer sa personne de la consultation semble avoir permis de limiter les glissements d’enjeu, comme en attestent les configurations territoriales plus spécifiques du vote.

Colloque organisé par l'Université de Strasbourg - Institut Carré de Malberg et Centre des Etudes Européennes et Internationales et la Fondation Marangopoulos pour les droits de l'homme avec la participation de la Commission de Venise

Organisé par les étudiants du master 2 "Droit public général et contentieux publics" sous la direction des Professeurs Emmanuel Cartier et Jean-Philippe Derosier