Présentation

La responsabilité, un enjeu essentiel de gestion, une attente manifeste des citoyens. Des interrogations multiples. Tiennent-elles à une complexité et à un enchevêtrement des systèmes juridiques et des procédures ? Ou aussi à un enchevêtrement des compétences et des organisations ?

La responsabilité, au sens abordé dans ce séminaire, c’est la possibilité que soient cernés et interrogés les actes d’un décideur public ou d’une organisation publique et leurs conséquences. Elle doit être abordée globalement en termes de dette (être comptable de ses actes), d’imputabilité (attribuer à une personne la cause d’un évènement) mais aussi de liberté (la responsabilité suppose une capacité à choisir et agir) et d’exemplarité (le leadership managérial incarne des valeurs et comportements encouragés par une organisation).

Aujourd’hui, les décideurs publics sont susceptibles de voir leur responsabilité engagée à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions de multiples manières : sur les plans civil et pénal, sur les plans financier et disciplinaire, mais aussi managérial. La pluri-responsabilité n’est pas propre à la sphère publique. Elle est présente dans les activités économiques privées. En droit public, elle revêt cependant un double enjeu supplémentaire : sont concernés des deniers publics et l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme impose que « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». D’où des dispositions spécifiques dans le droit pénal mais aussi un régime spécifique de responsabilité financière des gestionnaires publics organisée en dernier lieu par l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022. Dans le même temps, il faut éviter que les différentes responsabilités qu’il encourt soient considérées par le décideur public comme une menace permanente et un maquis juridique entravant sa capacité d’action pour la mise en œuvre des politiques publiques, voire le dissuadant d’agir.

La question n’est pas nouvelle. De longue date, des responsables publics ont souhaité que le champ du pénal soit limité, en particulier pour ce qui concerne le délit de favoritisme, créé en 1991, ou le délit, plus ancien, de prise illégale d’intérêts. L’application du principe non bis in idem et sa portée ont été également beaucoup débattues. La question a été ravivée cependant avec la réforme du régime de la responsabilité financière des gestionnaires publics qui a donné plus de substance à celle-ci.

Le Centre de recherche Droit Dauphine et le Cercle de la Réforme de l’Etat ont estimé souhaitable d’examiner les superpositions des responsabilités des décideurs publics, plus larges que les cumuls de responsabilités, et leurs possibles inter-croisements.

Ce séminaire se place dans l’optique du bon fonctionnement de l’Etat et de l’efficacité de l’action publique. Son ambition est d’abord de clarifier les lignes de partage qui existent entre les différentes responsabilités, leur objet, les buts qu’elles poursuivent, les espaces dans lesquelles elles ont vocation à se déployer. Elle est ensuite de mettre en lumière les zones de frottement, sinon les difficultés qui peuvent exister lorsque plusieurs responsabilités sont effectivement engagées à l’encontre de l’agent public. Elle vise alors à dégager des pistes de réflexion pour permettre une articulation construite et assurer la place de la responsabilité managériale. Elle doit prendre en compte la nécessité d’une administration plus en prise avec les réalités de terrain, ce qui suppose des responsabilités plus décentralisées et des collaborateurs plus autonomes, y compris le management intermédiaire. Le recours croissant à des contractuels dans les trois fonctions publiques, l’évolution des métiers publics, les exemples étrangers, le développement de la responsabilité de la personne morale doivent-ils aussi susciter des réflexions nouvelles ?

Dans cette perspective d’ensemble où il s’agit d’ordonner les différentes responsabilités, la demi-journée sera articulée autour d’une part de l’objet et du périmètre de ces différentes responsabilités, d’autre part des procédures et des sanctions.

Interviendront des universitaires, des magistrats des différents ordres de juridiction, des hauts fonctionnaires et responsables du secteur public, des avocats, des représentants d’organisations professionnelles. Chaque partie comportera en ouverture les constats de décideurs publics.

Co-présidé par Christian Babusiaux et Arnaud Raynouard - Animé par Elisabeth Mella, Denis Mondon et Jacques Rapoport

Programme

8h20 : Accueil

8h30 : Accueil et questionnements introductifs
Arnaud Raynouard, Professeur de droit privé, Directeur du Centre de recherche Droit Dauphine

Le sujet des responsabilités dans le contexte d’ensemble des évolutions de l’Etat
Christian Babusiaux, Président du Cercle de la réforme de l’Etat, Président de chambre (H) à la Cour des comptes, Président de l’Observatoire national de la politique de la ville

Les travaux du Cercle et la démarche du séminaire
Elisabeth Mella, Maître de conférences en droit public-HDR Université Paris Dauphine-PSL

Première Partie - Le champ des responsabilités : objets et périmètres

Les difficultés des évolutions et les cheminements du possible : les points clefs
Christian Vigouroux, Président de section honoraire au Conseil d’Etat

Séquence 1. - Constats de décideurs publics et interrogations de fond

Constats de décideurs publics
Samuel Barreault, Président de l’Association des administrateurs des finances publiques
Jérôme Goeminne, Président du syndicat des manageurs publics en santé, directeur du CHU du Grand Est parisien
Stéphane Le Ho, DGS de l’établissement public Grand Paris Grand-Est, ancien DGA de la région Grand Est
Laurence Tison-Vuillaume, Présidente de l’Association du Pass culture, ancienne Cheffe d’un service d’inspection général

Qu’est-ce que la responsabilité ?

Qu’est-ce qu’être responsable ? La pluralité de systèmes permet-elle de mieux cerner la responsabilité ou la dilue-t-elle ? Quelles conditions pour une responsabilité réelle ?
Justin Kissangoula, MCF-HDR Université Paris Cité

La responsabilité, une utopie éclatée ? Quelle problématique ? Quelle possibilité de cohérence entre responsabilité disciplinaire, financière et pénale ?
Dialogue entre Denis Salas, Ancien magistrat français, Professeur associé à l’ENM, Directeur scientifique de la revue Les cahiers de la justice et de l’Association française pour l’histoire de la justice et Denis Mondon, Avocat général honoraire à la Cour de cassation

Que peut être l’ordre public financier ?
Véronique Hamayon, Procureure générale près la Cour des comptes

Séquence 2. - Responsabilité et management

L’impact de la sanction

Quels impacts de la sanction sur l’organisation ? Quelles conditions d’acceptabilité, de légitimité et d’exemplarité ?
Henri Bergeron, Directeur de recherches au Centre de sociologie des organisations, Doyen de l’école d’affaires publiques de Sciences Po

La place fondamentale de la responsabilité managériale

Responsabilité managériale, contrôle interne, responsabilités juridiques : quelles interactions ? Quelles concurrences ?
Amélie Verdier, Directrice générale des Finances publiques

Quelles réalités de la responsabilité managériale ? « Coquille vide » ou ressort essentiel ? Quels leviers fondamentaux dans les administrations publiques ?
Agnès Audier, Présidente du Comité des parties prenantes du groupe FDJ, Ingénieur en chef du Corps des Mines Administrateur de sociétés (Crédit Agricole, Worldline, Eutelsat) et Jacques Rapoport, Inspecteur général des Finances (H), Ancien Président et Directeur général d’entreprises publiques
Manel Benzarafa Alilat, Professeur de Management public à l’Université Paris Ouest Nanterre La Défense

Virtualités et limites du contrôle interne
Jérémy Martinez, Maître de conférences en droit public Université Paris Dauphine-PSL

Complexités du système juridique

Le champ large de la responsabilité disciplinaire
Charles Fortier, Professeur de droit public, Université Marie et Louis Pasteur, Besançon

Le délit de favoritisme (faute financière / faute pénale), la prise illégale d’intérêt (faute disciplinaire/faute pénale/faute financière), autres ; le champ et l’interprétation extensifs de certaines infractions : manifeste dans les infractions pénales, à examiner dans d’autres responsabilités, les articulations critiques : faute disciplinaire vs faute financière, faute civile vs faute disciplinaire, faute civile vs faute pénale
Eric Landot, Avocat fondateur chez Landot
Pierre Geneve, Magistrat financier en détachement dans une collectivité territoriale

Complément d’une praticienne : le caractère attractif de notions comme la voie de fait
Bernadette Malgorn, Vice-Présidente de l’Association des Préfets et des Représentants de l’État de la Francophonie, ancienne Secrétaire Générale du Ministère de l’Intérieur

Le positionnement de la RFGP entre pénal, civil et disciplinaire. Comment peut-on prendre en compte la responsabilité financière dans la responsabilité pénale ? Autonomie de la responsabilité pénale. La RFGP : phase de calage ou limites intrinsèques ; peut-il exister des infractions infra-pénales ?
Didier Rebut, Professeur de droit privé, Université Paris-Panthéon-Assas

Angles morts et chaines d’irresponsabilité

Les limites de la responsabilité financière pour les fautes de gestion les plus importantes. La situation des membres de cabinet, la lettre de couverture. Le fonctionnement des tutelles et des conseils d’administration
Thierry Dal Farra, Avocat chez UGGC Avocats, Chargé de cours à l’Université Paris Assas

Séquence 4. - Quelles solutions ?

Modifier les champs respectifs des responsabilités

La prise illégale d’intérêt et le délit de favoritisme. Est-il possible de réduire le champ pénal ou retoucher le contour de certaines infractions ? Matières par nature, bloc de compétences ?
Christian Vigouroux en dialogue avec Didier Rebut

Trouver des références nouvelles ? Renouveler les concepts ? Assumer la responsabilité disciplinaire ?

La responsabilité des décideurs publics au plan des services de la Commission européenne
Stéfanos Gakis, Maître de conférences contractuel en droit public, Université Paris Dauphine -PSL

L’exemple de l’articulation entre l’AMF et le parquet judiciaire
Sophie Schiller, Professeur de droit privé Université Paris Dauphine-PSL

Au-delà de la faute de service, passer de la responsabilité personnelle à la responsabilité de la personne morale
Stéphanie Damarey, Professeur de droit public, Université de Lille

Hiérarchie des infractions et des fautes : l’établissement d’un parallèle avec le dol ?
Denis Mondon, Avocat général honoraire à la Cour de cassation

De la responsabilisation déontologique à la responsabilité disciplinaire
Charles Fortier, Professeur de droit public, Université Marie et Louis Pasteur, Besançon

Pause

Deuxième Partie - La mise en œuvre des responsabilités : procédures et sanctions

Séquence 5 - Constats de décideurs publics

11h00 : En présence d’Amélie de Montchalin

Avec : Eric Freysselinard, Vice-président délégué de l’association du corps préfectoral, préfet de la Vendée
Emmanuel Gros, Vice-Président du SNDGCT
France Burgy, Ancienne Directrice générale du CNFPT Ancienne DGS des régions Haute-Normandie puis Normandie, ancienne DG de Rouen Normandy Invest
Vincent Prevoteau, Président de l’Association nationale des directrices et directeurs d’hôpital

Contrôler, juger : la Cour des comptes et les CRTC. Quels positionnements en tant que juridictions et dans le système juridictionnel ? Quelles conditions d’exercice des missions juridictionnelles ?
Amélie de Montchalin, Première présidente de la Cour des comptes

Séquence 6 - Assurer les droits de la défense

La défense des décideurs, pendant les phases amont et contentieuse : questions de fond et questions pratiques : production des documents, l’accès aux documents, situation en cas de pluralité de contentieux
Eric Landot, Avocat fondateur chez Landot
Florent Gaullier-Camus, Avocat chez MAJELE Avocats

Le dispositif de protection fonctionnelle et son application en matière de responsabilité disciplinaire
Charles Fortier, Professeur de droit public, Université Marie et Louis Pasteur, Besançon
Elisabeth Mella, Maître de conférences en droit public-HDR Université Paris Dauphine-PSL

Séquence 7 - Protéger les deniers publics, engager l’action publique

Les autorités de saisine du juge financier, le rôle de la plate-forme de signalements, l’aiguillage des procédures. Les politiques de poursuite et leurs convergences. Les utilisations de l’article 40 CPP. Le passage de l’examen par le parquet à l’examen par le juge. Les enrichissements possibles pour le parquet financier. Les alternatives aux poursuites (composition pénale, procédure du plaider coupable)
Jérôme Veronneau, Avocat général au parquet général près la Cour des comptes
Denis Mondon, Avocat général honoraire à la Cour de cassation

Est-ce que les alternatives sont compatibles avec les objectifs et les fondements mêmes des systèmes, des procédures et des institutions ? Le traitement de l’engagement de l’action publique en droit comparé
Arnaud Raynouard, Professeur de droit privé, Directeur du Centre de recherche Droit Dauphine

Séquence 8 - Enchainement des phases et des procédures

Le rôle majeur du déclenchement et de la conduite des contrôles puis de la phase précontentieuse : Inspections générales, CRTC et chambres non contentieuses de la Cour des comptes
Dialogue entre Elisabeth Mella et Richard Decottignies, Directeur Adjoint, à la CNAM, Ancien Directeur de l’Etablissement national des invalides de la marine, Ancien Directeur de l’Institut des données de santé

L’articulation des parquets financier et judiciaire et sur la possibilité pour le juge judiciaire de demander un avis à la Cour des comptes ou aux CRTC
avec Pierre Geneve et Didier Rebut

Séquence 9 - Les sanctions

Quelles sanctions de la RFGP dans la perspective d’une réduction du pénal ? La décision n° 2025-1148 QPC du 18 juillet 2025 du Conseil constitutionnel doit-elle être l’occasion d’ajuster les sanctions à une perspective d’extension du déplacement de la frontière avec le pénal ? La nature et le quantum de la sanction des fautes entrainant des préjudices importants pour les finances publiques. La portée du principe non bis in idem
Stéphanie Damarey, Professeur de droit public, Université de Lille
Charles Fortier, Professeur de droit public, Université Marie et Louis Pasteur, Besançon

Quelles conséquences pour la réforme de l’Etat ?

La réforme comme élément de solution : clarifier des compétences et des organisations ?
Bernadette Malgorn, Vice-présidente de l’Association des Préfets et des Représentants de l’État de la Francophonie, ancienne secrétaire générale du ministère de l’Intérieur
Agnès Audier, Membre du conseil général de l’armement, Présidente et membre du conseil d’administration de sociétés, présidente de l’Impact Tank et Senior advisor du BCG

Redéfinir le champ des responsabilités ? Améliorer les fonctionnements ?
Didier Migaud, Ancien Ministre de la Justice, Premier président honoraire de la Cour des comptes

13h00 : Les points critiques et les impasses relevées au cours du séminaire
Jacques Rapoport

Les chemins du possible pour aujourd’hui
Christian Babusiaux

13h30 : Clôture