Le centenaire de la loi du 17 avril 1919 sur la réparation des dommages matériels causés par les faits de guerre (la « Charte du sinistré ») offre l'occasion de réfléchir aux relations entre les phénomènes de guerre et de violence collective et la responsabilité de l'Etat à l'époque contemporaine. La Première Guerre mondiale marque en effet la reconnaissance générale d'une obligation de l'Etat vis-à-vis des sinistrés ayant subi des dommages physiques ou des destructions sur leurs biens à cause de la guerre. Deux lois, celles du 31 mars 1919 et du 17 avril 1919, indemnisent respectivement les dommages matériels et les dommages physiques subis par les Français, civils ou militaires [1]. Pendant longtemps, l'Etat avait été tenu irresponsable des faits de guerre : on estimait que ceux-ci résultaient d'un état de nécessité ou correspondaient à des cas de force majeure exonérant de toute responsabilité. Depuis le début du XXe siècle, à l'inverse, un processus continu étend les cas d'indemnisation par l'Etat des situations de crise ou de violence (guerre, attentats terroristes, émeutes) au nom de la solidarité nationale[2].

Le colloque s'attachera à questionner l'apparition de la responsabilité de l'Etat pour la guerre ou les faits liés à une situation de guerre, au sens large, au moment de la Première Guerre mondiale, et ses conséquences ou les formes de sa mise en œuvre. Le colloque entend s'inscrire dans un pan devenu important des études sur la Première Guerre mondiale : celui de la transition entre la guerre et la paix et du retour à la paix. Les recherches se sont multipliées sur les aspects humains de la démobilisation ou de la reconnaissance accordée aux soldats, comme aux victimes civiles ou aux réfugiés. La dimension architecturale ou économique de la reconstruction ou les conférences internationales préparatoires à la signature des traités de paix sont aussi l'objet d'investigations nombreuses. Mais l'indemnisation des dommages de guerre reste un champ d'investigation riche et peu exploité sur le plan juridique.

Il s'agit ainsi d'explorer selon quels principes, avec quels effets juridiques et selon quelles modalités d'indemnisation l'Etat est tenu responsable des violences de guerre au moment de la Première Guerre mondiale. Le développement de ces mécanismes révèle une tension entre enjeux individuels et collectifs. D'un côté, ils s'inscrivent dans une logique de juridicisation des réparations qui emprunte largement aux mécanismes du droit civil de la responsabilité et reconnaît (en France, mais aussi en Italie ou en Belgique) un droit individuel à réparation ; de l'autre, l'indemnisation est envisagée d'emblée comme la mise en œuvre d'une politique aux effets collectifs, qui engage l'ensemble de la communauté, déterminant par là même des modalités en partie distinctes de la responsabilité civile.

Sans être exhaustives, trois directions paraissent envisageables pour explorer cette tension. Comment peut-on expliquer le passage du principe d'irresponsabilité au principe de responsabilité de l'Etat au début du XXe siècle ? Comment les mécanismes divers de responsabilité en matière de faits de guerre sont-ils articulés et comment les plans juridique, politique et symbolique des réparations se concilient-ils ou s'opposent-ils ? Comment, enfin, fonctionne l'évaluation et la procédure d'indemnisation et avec quels enjeux ?

1. De l'irresponsabilité à la responsabilité

Anciennement, le principe d'irresponsabilité publique pour les dommages aux civils et les destructions domine. La guerre ou les violences, qu'elles soient ou non le fait des autorités publiques, résultent d'un état de nécessité qui les exonère de toute faute ; le déploiement inévitable de la souveraineté étatique excuse l'Etat (the King can do no wrong). Cela n'empêche pas des mécanismes ponctuels de soutien ou d'assistance, en particulier pour les soldats et les vétérans, ni la réflexion de certains juristes, comme Grotius, en faveur de réparations pour les faits de guerre ( De Iure Belli ac Pacis, III, 13). Le début du XXe siècle semble représenter un tournant [3]. Les réflexions se font plus nombreuses pour dégager une responsabilité juridique de l'Etat, indépendante de la faute et fondée sur la solidarité ou la situation de risque à laquelle sont exposés particulièrement certains habitants.

Il faut ainsi s'interroger sur les raisons ayant conduit à la reconnaissance d'un principe de responsabilité. Comment expliquer le renversement par lequel on passe de l'irresponsabilité de l'Etat à sa responsabilité ? La Première Guerre mondiale en est-elle le moment pivot ? Même si le principe de responsabilité de l'Etat avait déjà été proclamé au moment de la Révolution française, il était resté sans réelles suites financières. Plusieurs textes au XIXe siècle réaffirment au contraire l'irresponsabilité de l'Etat. Des indemnités sont pourtant prévues après la guerre de 1870-1871 par trois lois adoptées entre 1871 et 1874, mais l'attribution se fait de manière hétérogène selon les sinistrés et sans véritable contrôle juridictionnel. Les mécanismes indemnisant tous les sinistrés en 1919 accordent un véritable droit dont le sinistré peut faire contrôler l'application par le juge, à l'inverse du simple « secours » accordé après 1871. Si, en France, les résistances restent limitées à la reconnaissance d'un droit à réparation, non sans controverses violentes sur la portée du droit, d'autres pays, comme l'Angleterre, ne procèdent à aucune reconnaissance générale d'un droit à réparation.

La reconnaissance du droit à réparation est-elle tributaire des conformations du système juridique (systèmes de common law ou de droit écrit) ou de l'intensité des dommages subis ? Le contexte immédiat explique-t-il cette reconnaissance ou faut-il raisonner dans une perspective de plus long terme ? Des expériences de guerre antérieures à la Première Guerre mondiale, anciennes (remontant à la période révolutionnaire) ou plus rapprochées (ainsi la conquête coloniale de la Libye par l'Italie, qui entraîne une première législation sur les dommages de guerre en Italie dès 1913), ont ainsi pu servir de modèle ou de référence. Plus largement, quel rôle les situations de guerre ont pu jouer dans l'extension des cas de responsabilité et le développement d'une responsabilité sans faute de l'Etat ?

L'apparition de mécanismes semblables de responsabilité a-t-elle également influencé la responsabilité de l'Etat pour les faits de guerre ? Dès la fin de l'Ancien Régime, des procédures d'indemnisation sont prévues pour certaines catastrophes naturelles, ainsi après des inondations en 1784, plaçant au premier plan le rôle de l'Etat pour garantir le retour à la normale. La responsabilité publique pour les émeutes fournit un autre exemple significatif : des violences internes sont indemnisées par l'ensemble de la communauté. Le décret du 23 février 1790 ouvre la voie à la responsabilité des communes. Plus tard, la loi du 16 avril 1914, promulguée peu avant le déclenchement de la guerre, transfère partiellement cette responsabilité à l'Etat, signe d'une monopolisation par l'Etat des fonctions de solidarité collective. En quoi la guerre renforce la volonté de socialisation ou d'étatisation du risque qui fait de l'Etat le garant de la sécurité et de l'intégrité physique et matérielle de sa population ?

Il faut enfin s'interroger sur le lien entre la reconnaissance d'une responsabilité liée à la guerre et les enjeux financiers, explicitement mis en avant dans les pays d'Europe de l'Est. Les effets de concurrence de diverses responsabilités jouent aussi leur rôle. Ainsi, en Italie, la réparation de l'Etat pour les dommages de guerre se heurte aux réticences de certains parlementaires du Mezzogiorno ; ils estiment qu'elle favorisera le Nord, région la plus touchée par les combats, mais aussi la plus riche avant la guerre, alors que la Sicile et la Calabre, touchées par des tremblements de terre à partir de 1908, ne sont toujours pas indemnisées.

La notion de responsabilité sans faute n'est-elle pas finalement trop simple ? Sur le plan strictement juridique, aucune faute ne doit être prouvée pour mettre en jeu la responsabilité ; mais cela ne signifie pas que toute idée de faute ait disparu de l'horizon des réparations. La jurisprudence internationale sur les émeutes le confirme a contrario : si l'Etat a fait ce qu'il devait pour éviter les dommages, il n'est pas responsable des dommages causés. Il faudrait aussi distinguer une approche juridique (puisque la faute de l'Etat n'a pas à être prouvée, elle est indifférente) et une approche plus sociale ou politique : l'Etat indemnise des dommages, car il est en partie, politiquement ou symboliquement, la cause des dommages qui se sont produits, ou parce qu'il est important qu'il se manifeste comme puissance réparatrice vis-à-vis de ses citoyens.

2. L'articulation des mécanismes de responsabilité : programme unitaire ou accumulation hétéroclite ?

La responsabilité de l'Etat face à la guerre se traduit-elle par une réponse unitaire ? Les textes concernant les dommages de guerre, comme la Charte du Sinistré de 1919 en France, ou les législations équivalentes dans les autres pays européens, n'ont jamais couvert tous les cas de responsabilité, ni entraîné la suppression de régimes spécifiques. Les servitudes militaires ou les réquisitions, par exemple, ont fait l'objet de législations spéciales plus précoces, pour reconnaître ou au contraire refuser la réparation par l'Etat. Dans certains cas, comme au Royaume-Uni, seules certaines situations sont couvertes, sans qu'un principe général de responsabilité de l'Etat soit reconnu. Cette différenciation peut poser un problème d'égalité entre victimes, couvertes par des régimes différents ; les modes d'évaluation peuvent favoriser telle ou telle catégorie. Elle amène également à distinguer entre la responsabilité pour des faits particuliers et la responsabilité générale du fait de la guerre, sur le plan international, mais aussi interne.

Le principe général de responsabilité a été proclamé à propos de l'Allemagne par l'article 231 du traité de Versailles en 1919. Cette responsabilité générale s'appuie sur un instrument de droit international fondant sa légalité sur de nouveaux outils juridiques. Mais elle peine à faire disparaître le vieux principe du vae victis, selon lequel les vainqueurs pouvaient se payer sur la bête vaincue en espérant ainsi compenser leurs propres pertes. De plus, l'indemnisation internationale se fait souvent au bénéfice des Etats ou des armées et non des populations. La juridicisation des processus internationaux de réparations au moment de la Première Guerre mondiale, loin d'entraîner une véritable évolution, ne reste-t-elle pas un leurre ? Par ailleurs, quelles relations cette responsabilité internationale des Etats pour la guerre entretient-elle avec les mécanismes internes prévus par chaque Etat et avec la réparation individuelle des dommages ? Au moment de la Première Guerre mondiale, la législation des différents Etats conditionne parfois l'indemnisation des citoyens aux versements effectués par les Etats vaincus, tandis que d'autres Etats, comme la France, la Belgique ou l'Italie, affirment que le droit à réparation n'en dépend pas juridiquement (sinon financièrement).

La diversité des mécanismes de réparation attire également l'attention sur un autre enjeu. La responsabilité ou le principe de réparations s'inscrivent-ils seulement dans la perspective du droit à réparation ? Cette réparation, entendue au sens juridique d'une restitutio in integrum, repose sur une approche individuelle, de traitement au cas par cas, qui entre en tension avec une approche plus collective des réparations, comme réponse sociale unitaire à un phénomène exceptionnel. Les conflits juridiques et politiques entre partisans du droit à réparation individuel, qui n'est soumis à aucune obligation, et ceux d'un droit socialisé ou collectif, par lequel l'Etat peut guider et déterminer la conduite des victimes, révèlent les tensions à l'œuvre entre ces deux approches.

Quel modèle de réparation et quelle conception du droit prédominent au moment de la Première Guerre mondiale ? En quoi, par ailleurs, les débats sur la reconstruction s'inscrivent-ils dans des mouvements plus larges, participant, par exemple, de l'élaboration d'un droit de l'urbanisme avec les lois de 1902 sur l'hygiène et de 1919 et 1924 sur les plans d'extension ? La reconstruction apparaît aussi comme une phase pendant laquelle il devient possible de mettre en œuvre à grande échelle les principes d'hygiène et d'aménagement urbain.

Ces différents éléments permettent d'interroger la dimension politique, mais aussi symbolique ou morale prise en compte dans le processus de réparation. Bien loin d'un simple enjeu juridique, les réparations se voient assigner des fonctions multiples : reconstitution de la cohésion nationale, redémarrage économique, reconstruction des régions détruites, pacification et réconciliation sociale, etc. Dans quelle mesure les mécanismes de responsabilité prévus au moment de la Première Guerre mondiale ont-ils formé un programme cohérent de réparation ou de reconstruction ou simplement un assemblage d'objectifs divers et parfois contradictoires ?

3. Dimension technique de la réparation

Si l'on se place dans le cadre de la réparation pécuniaire des dommages, d'autres enjeux apparemment plus techniques permettent d'envisager le principe de justice mis en œuvre par tel régime de responsabilité. On peut indiquer au moins les points suivants :

a/ Délimitation des dommages inclus. La délimitation exacte des dommages ou des personnes couvertes est l'objet de très nombreux ajustements. La guerre n'est pas reconnue en tant que telle comme un phénomène pouvant mettre en jeu de façon générale la responsabilité de l'Etat : le dommage ne découlant qu'indirectement des faits de guerre n'est ainsi pas indemnisé. Quels sont les dommages dont l'Etat peut être tenu responsable ou qui sont au contraire exclus de toute réparation ? Comment sont définis la guerre et les faits de guerre dans ces procédures ? Comment le lien avec la guerre ou l'acte de guerre est-il établi ? La définition des dommages passe-t-elle par une liste des différents cas ou par des formules plus générales ? Derrière ces questions techniques apparaît l'étendue même du système de réparation mis en place au moment de la Première Guerre mondiale.

b/ Différence entre évaluation et dédommagement. La mise en jeu de la responsabilité de l'Etat suppose d'évaluer les dommages. Cette évaluation est individuelle, mais doit se faire dans des conditions similaires pour des dommages très nombreux. L'évaluation est donc fortement standardisée, à l'aide de barèmes et de grilles, loin d'une évaluation individuelle in concreto. Cette standardisation a déterminé des procédures spécifiques (séries de prix de construction utilisées pour les marchés publics, barèmes des assurances) montrant la proximité avec les mécanismes assuranciels ; elle a aussi correspondu à un travail statistique permettant d'évaluer la richesse nationale perdue et qu'il faudrait restaurer. L'évaluation a pu ainsi participer au travail de construction des connaissances de l'Etat sur son propre territoire et sa population et à la densification des réseaux étatiques, renforçant l'intrication entre connaissance et effets de pouvoir au bénéfice de l'Etat. En ce sens, la reconnaissance de sa responsabilité par l'Etat ne participe-t- elle pas paradoxalement de son renforcement ?

L'évaluation elle-même ne débouche pas toujours sur une indemnité, soit parce que le financement des dommages évalués fait défaut, soit parce que l'évaluation concerne des dommages sortant du champ de la réparation, soit enfin parce que ce cadre même n'existe pas encore ou est contesté. C'est le cas des étrangers, exclus d'une législation développée dans la plupart des pays européens au nom de la solidarité nationale, mais aussi plus généralement de certains sinistrés ou de certaines catégories qui protestent contre les restrictions ou retards que l'administration oppose fréquemment aux paiements. L'évaluation sans indemnisation n'est pourtant pas sans but : elle peut être un moyen de faire pression sur les autorités publiques ou de faciliter en amont leur travail (ainsi du travail statistique des comités locaux en France ou en Italie). Il faudra ainsi situer la pratique évaluative non seulement comme une question technique, mais aussi politique (délimitation et valeur de dommages parfois intangibles) et sociale (avec les formes d'organisation collective des sinistrés qui émergent dans l'après-guerre).

c/ Procédure et instances spéciales. La responsabilité de l'Etat donne souvent lieu à l'adoption de procédures spécifiques et d'instances spéciales chargées de traiter les demandes – quand bien même elles le feraient selon des critères proches du droit ordinaire. La compétence est en général confiée à des instances civiles, qui peuvent agir selon une modalité administrative ou juridictionnelle. Quelles raisons président au choix de tel ou tel mode de résolution ? Peut-on déceler une évolution progressive en faveur de la juridictionnalisation, qui accompagnerait la reconnaissance du droit à réparation ou tout dépend-il de facteurs contextuels ?

Cela doit aussi être l'occasion d'interroger le fonctionnement des instances spéciales mises en place, et notamment des tribunaux des dommages de guerre ou de la Commission supérieure des dommages de guerre, mis en place en France, ou des juridictions spéciales existant dans d'autres pays. Ces instances ont-elles calqué leur fonctionnement sur celui d'un tribunal ou d'une commission administrative ? Quel rôle donnaient-elles à la victime et à l'Etat ? Apparaissent-elles comme des lieux de pacification (comme le terme de « commissions de conciliation » le suggère en France) ou de confrontation ? Comment leur travail s'articulait-il avec la justice ordinaire, compétente notamment pour le contrôle et la cassation des décisions ?

Propositions de communication

Les propositions de communication s'inscriront dans une perspective destinée à éclairer la reconnaissance du droit à réparation ou sa mise en œuvre au moment de la Première Guerre mondiale. Elles peuvent concerner l'espace français comme européen ou colonial. Elles seront principalement consacrées à l'indemnisation des dommages matériels, mais des communications sur l'indemnisation des dommages physiques permettant d'éclairer le lien entre la responsabilité de l'Etat et la guerre ou les faits de guerre sont également bienvenues. De même, les communications peuvent s'intéresser à la question de la responsabilité étatique interne ou sur le plan international. Les propositions préciseront quel(s) aspect(s) de l'appel à communication elles entendent en particulier traiter.

Une proposition d'une page maximum doit être envoyée avant le 26 octobre 2018. Les réponses seront données en décembre 2018. Le colloque se tiendra à la fin de l'année 2019 au Conseil d'Etat à Paris. La date sera précisée ultérieurement.

Comité scientifique : Jean Barthélémy (avocat honoraire aux Conseils) ; Grégoire Bigot (Université de Nantes) ; Alain Chatriot (Sciences Po Paris) ; Sébastien Le Gal (Université Grenoble Alpes) ; Bernard Pacteau (Université de Bordeaux) ; Xavier Perrot (Université de Limoges) ; Guillaume Richard (Université Paris-Descartes).

Organisation : Sébastien Le Gal (CESICE – Université Grenoble Alpes) ; Guillaume Richard (IHD – Université Paris-Descartes).

Contact : guillaume.richard@parisdescartes.fr

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